□本報記者張維
  近日召開的2014年夏季達沃斯論壇開幕式上,李克強總理強調,中國全面深化改革未有窮期,政府帶頭自我革命。在他開出的三張“清單”中,“負面清單”便是其中之一。
  中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出,實行統一的市場準入制度,在制定負面清單基礎上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。
  “負面清單”,已經成為中國經濟改革的一個熱詞。“負面清單”管理作為一項引人註目的制度變革,正在全國各地落地開花,所涉領域也遠遠超出了最初制度設計所針對的外商投資。
  清華大學法學院教授餘凌雲在接受《法制日報》記者採訪時表示,“‘負面清單’是當前政府改善治理的一個平臺、抓手和路徑,在中央尚未出台統一的‘負面清單’之前,地方的先行先試,應考慮採取績效管理,保證確有效果,而不是簡單地一窩蜂全上”。
  從外商投資延伸至多個領域
  新近的一系列部委或地方政府的改革動向中,都能找到“負面清單”這四個字。
  質檢總局局長支樹平近日在中國質量(北京)大會上演講時說,今後將將進一步簡政放權,逐步引入“負面清單”模式,除了直接涉及安全、衛生、健康、環保和反欺詐的行政審批事項,其他的將逐步取消。
  證監會正在修訂中的資產證券化相關規則試圖推動資產證券化備案制,並實行“負面清單”管理。即只要支持資產不屬於負面清單之列,均可以通過備案發行,而不再需要經過繁雜的審批過程。有業內人士透露,負面清單可能將包括10類支持資產,主要排除了政府稅收和部分政府融資平臺類標的資產,以及不能產生穩定現金流或者現金流不確定的不動產或者資產憑證。未來可能會禁止支持資產種類超過一種標的資產的情況。
  浙江出入境檢驗檢疫局則剛在全國率先出台了《關於明確跨境電子商務檢驗檢疫工作的指導意見》,對跨境電子商務檢驗檢疫實施負面清單制度。湖北省環保廳也研究制定了全省環境保護領域負面清單,全面清理非公經濟投資準入限制。
  與此同時,“負面清單”還深入到了內資領域。根據近日舉行的武漢市政府常務會議,中部地區首個自主創新示範區東湖高新區公佈了內資準入負面清單,光通信、激光、光電顯示等36個重點產業領域和相關配套產業,確定了13個禁止投資領域,政府不得限制內資企業進入清單以外的投資領域。
  從區縣到省級政府各有清單
  如火如荼的“負面清單”制度建設,是大多數地方政府今年工作的重中之重。
  從中國(上海)自由貿易試驗區針對外商投資“試水”負面清單開始,“正面清單”到“負面清單”,一字之差,帶來了政府管理思維的巨大轉變。“負面清單”管理模式的示範效應便在全國逐步推開,一如國務院的初衷:自由貿易試驗區內要形成“可複製、可推廣”的經驗。
  早在年初的地方政府工作報告中,江蘇省蘇州市、浙江省寧波市等多個市一級政府就表明瞭將在“負面清單”上有所作為。海南省也明確將在2014年深化投融資體制改革,制定“負面清單”,允許各類市場主體依法平等進入清單之外領域,最大限度縮小企業投資核准範圍,促進貿易投資便利化。陝西省《政府工作報告》中,也提到“負面清單”管理,並將其作為2014年重點工作任務。陝西省正積極研究準備劃定重點區域產業負面清單。
  今年初,浙江省也啟動了新一輪企業投資體制改革,探索制定浙江省投資項目管理負面清單,企業投資建設《核准目錄》外的項目,將實行備案管理。
  成都市是行動上的先行者。繼上海自貿區後,成都在全國副省級城市中率先開啟了“負面清單”管理模式改革。為了更好地推進“負面清單”管理模式,成都市首先在天府新區成都片區直管區、成都高新區、龍泉驛區(經開區)3個試點區進行探索。試點區結合自身的實際分別制定出了各自的“外商投資準入負面清單”和“內資投入準入負面清單”。
  一些地方的因地制宜,也探索出了“負面清單”的地方特色。6月3日,福建平潭綜合實驗區管委會官網發佈《平潭綜合實驗區外商投資準入簡化審批目錄(2014年)》,比上海自貿區長達190條的2013版“負面清單”,縮短了近一半。意味著外商可以直接進入更多的行業或者設立相應的企業,對外商的限制相對減少。此外,平潭實驗區因台而設、因台而特,放寬了對臺灣投資者相關條目的限制。一些對外資多有限制的行業,均對臺灣服務提供者放開,特別是金融業特別管理措施。
  地方探索嘗試負面清單須謹慎
  中國國際經濟交流中心戰略研究部張茉楠表示,目前世界上至少有77個國家採用了準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式,許多區域性貿易安排也採取了這種外資管理模式。“準入前國民待遇+負面清單”的外資管理模式成為引領國際投資規則發展的新風向。
  而對於各地的探索及多個領域的嘗試,餘凌雲表示“地方政府雖然不像中央政府那樣手握很多行政審批權,但還是有一定空間的,在地方層面先行先試,積累經驗,對於政府的善治是有好處的。而多個領域都引入‘負面清單’制度,需要從運行機理和基本條件上進行謹慎考察,尤其要註重效果,可以考慮實行績效管理。”
  國家行政學院決策咨詢部副主任陳炳才認為,負面清單首先是國家制定,而不是地方制定。但作為試點和積累經驗,在中央和部委沒有設立負面清單的情況下,由地方或某個部門試點,也可以。因為“外商直接投資的負面清單本是在國家與國家之間或者多邊談判中涉及到的產業準入負面清單,很顯然這是宏觀和國家層面的。對外商直接投資任何地方都無權制定負面清單,地方也不能有選擇地執行外商投資負面清單,因為它會違背國際承諾。”
  陳炳才提醒,對內資的負面清單制度,由於各地審批權取消、簡化、下放的程度不同,地方確實有一定的自由裁量權,但這需要建立在不違背國家法律、法規基礎上,而且外資享受同樣待遇。總體來說,地方政府制定負面清單的權限、空間很小。“目前,一些地方探索制定負面清單制度,是因為全國尚未出台全面的負面清單,各地探索未嘗不可。一旦有了全國的負面清單制度,地方負面清單制度應自動終止。”
  本報北京9月18日訊
  □名詞解釋
  負面清單
  負面清單管理模式,指的是一個國家在引進外資的過程中,對某些與國民待遇不符的管理措施,以清單形式公開列明,在一些實行對外資最惠國待遇的國家,有關這方面的要求也以清單形式公開列明。簡而言之,相當於投資領域的“黑名單”,列明瞭企業不能投資的領域和產業。這種模式的好處是讓外資企業可以對照這個清單實行自檢,對其中不符合要求的部分事先進行整改,從而提高外資進入的效率。
  (原標題:“負面清單”管理模式全國開花)
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